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专家新型城市化发展用地靠政策创新

发布时间:2019-11-10 22:25:30 编辑:笔名

  专家:新型城市化发展用地靠政策创新

  横沙城中村将改造成为广州建筑面积和回迁安置面积最大的三旧改造项目之一。资料图片

  市国土房管局局长李俊夫在接受采访。

  思考广州的未来,土地是不可忽略的核心要素。这样一组数据引起人们的关注:2012年底,广州可开发利用的平地资源只剩下不到600平方公里,如果以现在每年近40平方公里的新增耗地速度计算,15年左右就将消耗殆尽。广州的未来何处安放,这样的命题拷问着这座城市。

  “广州新型城市化发展地从何来?广州现在绝不是无地可用,也不存在地荒的问题,而是还有较大的用地空间,关键要靠土地制度的创新,来创造新的土地红利。”广州市国土房管局局长李俊夫认为,以土地改革创造政策红利,广州仍将拥有广阔的发展空间,用好增量、盘活存量、提高质量为导向的土地制度创新将继续为广州提供更加科学、可持续的土地要素保障。

  昨日,李俊夫接受了南方的采访。这位学者型官员对广州各种国土房管数据如数家珍,信手拈来,为我们详细盘点广州土地“家底”和解析广州在探路新型城市化过程中的土地破题之策。他表示,要破解土地紧约束这一难题,支撑中国第三城的发展,必须全面实施节约集约用地战略,必须加快城乡统筹土地制度创新。

  广州土地瓶颈有三个“结”

  广州现在谈土地瓶颈制约,不能简单地理解为无地可用,而是如何科学地释放和创造土地资源要素的红利效应,需要进行反思和创新。改革开放以来,广州依靠土地大量快速投放的红利效应,创造了经济总量连续24年位居全国大城市第三的成绩。到了现在的发展阶段,旧的土地红利正在消减,传统的拼土地、拼资源的城市发展道路难以适应广州新型城市化发展的要求。

  南方:广州市委书记万庆良、市长陈建华在不同的场合都提到过广州发展的土地瓶颈问题。陈建华说过,制约广州新型城市化发展的因素很多,其中最大的瓶颈就是土地问题。广州到底在土地方面遇到什么瓶颈?有不少人担心,广州探路新型城市化、加快转型升级,会不会“无地可用”?

  李俊夫:土地不可复制、不可引进的特性,决定了其是城市经济增长、转型发展最重要的资源、资本和资产。庆良书记说土地是广州的“命根子”和“牛鼻子”。广州现在谈土地瓶颈制约,不能简单地理解为无地可用,而是如何科学地释放和创造土地资源要素的红利效应,需要进行反思和创新。改革开放以来,广州依靠土地大量快速投放的红利效应,创造了经济总量连续24年位居全国大城市第三的成绩。到了现在的发展阶段,旧的土地红利正在消减,传统的拼土地、拼资源的城市发展道路难以适应广州新型城市化发展的要求。

  在旧的土地红利模式下,广州土地瓶颈表现为三个“结”:

  第一个“结”是土地消耗太快,资源承载压力巨大。广州是一个土地资源禀赋不足的城市,人地矛盾比较突出。全市土地总面积7246.6平方公里,其中48%是山地丘陵,水面约800平方公里,占11%;最适合开发建设的平地资源只有约3000平方公里,占41%。从可开发利用平地资源的角度看,广州可用平地资源结构比重在全国12个人口超千万的城市中是最低的,仅30.7%。如果扣除平地上的基本农田和已经使用的建设用地,全市未来可新增用于城市建设的平地资源总量只剩600平方公里。最近30年,广州的发展主要依靠对平地资源的快速投放。1978年,广州建成区面积只有58平方公里,到2012年扩张到1100平方公里,扩张了差不多20倍,也就是说过去30多年,每1.5年就要扩张出一个经历2000多年发展才形成的老广州城。按照最近10年的年均土地消耗速度,不到2015年,广州市建设用地总规模将超过国家确定的2020年1772平方公里建设用地规模控制线;即便国家允许广州用,不到15年,也将消耗完600平方公里可用的平地资源。

  第二个“结”是广州城乡土地利用相对粗放,低效利用、闲置浪费问题较为突出。土地用得快,就很难避免浪费。根据我们的摸查统计,广州以“三旧”用地为代表的低效土地有近600平方公里,占到全市建设用地面积的1/3,2012年全市土地产出率相当于香港的1/8,新加坡1/6。低效土地中,又以农村土地为甚,农村建设用地的产出率只有城市的1/10,“三旧”用地中超过2/3是农村低效用地。

  第三个“结”是土地消耗快、用地较粗放,给生态环境带来巨大压力。广州现在全市土地利用强度达23.4%,距离国际通行30%的城市生态宜居警戒线只有6.6个百分点。根据国外的研究成果,每一亩农用地如果转为建设用地,碳排放量要增加90倍,如果不能有效控制建设用地的过快扩张,低碳城市建设就很难实现。土地工作要对城市的未来负责,既要保发展,也要保资源、保环境。如何处理好这“三保”的关系是广州土地瓶颈的另一个“结”。

  根本出路靠政策创新

  应该说,经济社会发展每一次转型、每一次质的跨越,都首先是在土地制度的改革创新上求突破、找出路。所以,新一届市委市政府在谋划广州新型城市化发展这一转型工程时,首先想到要在土地顶层制度设计上做文章。经过积极争取,在国土资源部和省国土厅的支持下,广州市去年成为了全国城乡统筹土地管理制度创新试点城市,国家和省赋予广州19项先行先试政策,极大提高了广州节约集约用地、生态城市建设的能力。

  南方:如何解开土地瓶颈的“结”?

  李俊夫:根本出路是靠土地政策创新来创造土地新红利,一种基于节约集约利用的土地新红利,科学地回答好“广州新型城市化地从何来”的问题。按照庆良书记、建华市长的讲法,就是走不拼土地、精明增长的新型城市化道路。

  应该说,经济社会发展每一次转型、每一次质的跨越,都首先是在土地制度的改革创新上求突破、找出路。所以,新一届市委市政府在谋划广州新型城市化发展这一转型工程时,首先想到要在土地顶层制度设计上做文章。经过积极争取,在国土资源部和省国土厅的支持下,广州市去年成为了全国城乡统筹土地管理制度创新试点城市,国家和省赋予广州19项先行先试政策,极大提高了广州节约集约用地、生态城市建设的能力。庆良书记说,“城乡统筹土地制度创新试点政策是国家和省给广州的及时雨、雪中炭,为广州建设国家中心城市、早日跻身理想城市行列提供了强有力的顶层制度保障”。建华市长说,“这是改革开放后国家和省给予广州第二次先行发展的重大机遇,是广州第二次土地革命”。创新试点的主要内容有:

  首先,向科学规划要空间,使土地规划紧跟城市发展战略,避免资源粗放无序利用。按照创新试点方案,我们着手编制功能片区土地利用规划,将宝贵的新增用地规模集中配置给重大基础设施项目、重大发展平台、重大战略性产业和重大民生工程,把好钢用在刀刃上,解决了过去“撒胡椒面”样的土地利用方式,也解决了多种规划相互打架的问题。做好规划使其与城市发展战略紧密衔接,是最大意义上的节约集约用地。比如,近2年来,我们将75%的新增建设用地计划指标优先保障“三个重大突破”项目(即重大战略性基础设施、重大战略性主导产业、重大战略性发展平台)。新的“123”城市战略布局规划给广州带来了转变和机遇,过去我们把土地主要集中在中心城区,现在我们把土地资源优先配置给两个新城区和三个副中心,城市服务功能得到提升,城市品质也得到提升。

  其次,向盘活存量土地要空间、促转型。土地不仅是要素资源,还是城市转型的杠杆。土地投放给那里,就会引导和服务城市功能、产业结构往那里转型,而且还会产生倍数效应、乘数效应。广州600平方公里的低效土地,既是广州土地工作的短板,但更是宝贵资源和巨大潜力所在。我们现在提在存量中找增量,就是要通过土地利用从增量扩张为主向增量、存量并重的转变,服务和促进城市发展方式转变,服务和促进产业结构的转型升级。通过积极推进“三旧”改造,农村建设用地使用权流转等措施,挖掘潜量,如果把广州600平方公里的三旧用地产出率提高一倍,就相当于全市土地产出率提高15%,相当于在存量土地中节约超过200平方公里的用地空间。比如,广州的国际金融城,就是典型的成片三旧改造项目,没新增一寸建设用地,但可以增加至少300亿元的公共财政收入,可以至少拉动2000亿元的投资和消费,而且大幅改变了城市面貌、提升了城市品质。

  第三,向用好增量土地要空间,就是要以更少的土地消耗承载更大规模的增长。今年,我们按照创新试点政策的要求,编制了产业用地指南,各行各业用地都有量化标准,不再是用地单位要多少地就给多少地,而是用国内最先进的标准来量化,按照节约集约用地的标准来量化,比如单位土地产出率、单位土地投资强度、单位土地科技率、容积率、绿地率等等,计算出应该给多少地。同时,出台支持现代产业发展的差别化供地政策,发挥土地杠杆作用,推动供地结构向节地、高效的现代产业倾斜。对于那些落后、低效、污染的项目来说,对不起,你进不来了。对符合广州城市发展战略的现代产业,我们优先供地,这就使得广州的转型有了保障、有了动力。

  第四,向加强农村土地管理要空间。广州农村人地消长“倒挂”问题和低效利用问题突出。从2001年到2011年十年间,广州市农村户籍人口从163.17万人减少为80.67万人,减少50.6%;而集体建设用地不减反增,从345.13平方公里增加到603平方公里,增幅达74.7%。农民“一户多宅”情况普遍存在,农村人均建设用地面积(347.5平方米/人)是城市(90.3平方米/人)的近4倍;此外,受现行有限的政策文件和操作细则所制约,集体建设用地无法自由流转,农民难以活化土地资源为资本和收益。

  在土地管理上破解城乡二元结构,是土地制度创新的重点和难点。按照创新试点方案,广州将以农村土地综合整治为抓手,打造土地节约、富裕生态的美丽乡村。在农村土地综合整治上,我们实行“三减三增”,减少农村建设用地规模、减少财政投入、减少政策障碍;增加农村土地价值,增加农村农民收入、增加公共服务设施。比如,让集体土地享有跟国有土地同等的权益,集体建设用地可通过出让、出租、转让、转租、抵押等方式流转。投资者拿着集体建设用地使用权证,可去银行进行抵押贷款,原来不能流通的“死资产”,现在变为可以盘活流通的“活资产”。如果能加快推进集体土地入市流转,按消化其中20%的存量农村土地(120平方公里),平均单位土地投资按1000元/平方米测算,可拉动投资1200亿元。集体建设用地入市流转后,好项目“落地”集体建设用地的最大的障碍将消除,政府不用投资,靠市场力量来提高农村农民的收入。假设产出率提高到城市一半水平,将为全市农村、农民每年带来近3000亿的增收。

  第五,向生态用地差别化管理要空间。广州正在按照打造花城、绿城、水城的目标,加速建设“美丽广州”,但保发展、护生态都要用地,这方面多了,那方面自然就减少。如何实现城市发展与生态保护的“双赢”?我们实施生态用地差别化管理的办法。

  比如,给予万亩果园以“只征不转”的特殊政策,即政府征收过来,但不占用建设用地指标。这个政策带来的好处是明显的:一是“绿了城市”,通过生态景观整治,大幅提升、改善了万亩果园的湿地景观。二是“富了农民”,通过土地征收,万亩果园保护区的农民得到了46亿的补偿款,用这笔资金去发展农村经济可以带来可观的收益;在征地款之外,还在保护区附近留了10%的经济发展用地,让村民进行商业开发。三是“赢了民心”,万亩果园已成为广州市民乃至珠三角群众游乐休闲胜地,让群众在城市中心仍能亲近自然、享受自然、体验健康幸福生活。四是“守住了资源保护底线”,土地执法的压力没了、难度没了,从根本上解决了永久保护的难题。

  城乡土地创新方案还赋予广州其它生态保护的激励措施。如市域内大面积连片的园地、山林、水面等,包括采取拆危建绿、拆旧建绿等措施增加的大面积连片非建设用地,均可按农用地进行管理,不占指标和规模。这些激励政策,为广州加快生态城市建设提供了有力的政策保障。

  数说:

  广州土地总面积7246平方公里(不含海域),属多山丘陵地区。其中农用地5152平方公里,建设用地1695平方公里,未利用地399平方公里,分别占71.1%、23.4%和5.5%。全市人口约1600万,人口密度2208人/平方公里,人均建设用地106平方米;规划到2020年建设用地规模1772平方公里,每年新增建设用地30平方公里。

  3年多来,广州共盘活再利用“三旧”用地21.7平方公里,平均节地率达67%,增加公共服务用地4.7平方公里,绿地率提高30%,建筑密度降低35%以上。

  每平方公里建设用地产出率由2005年的3.2亿元提高到2012年的8亿元,增长1.5倍;每增加1亿元GDP的土地消耗率从2005年的7.8公顷减少到2012年的1.13公顷,下降85%。

  “市场经济首先要维护好农民的土地权益”

  在快速城市化的过程里,大量的农村土地被征收。怎么解决农民的后顾之忧?土地征用了以后,怎么保护这些农民正常的收入和正常的收入来源?广州实行留用地政策,按被征地面积10%来留地,鼓励集中留地,统一招商、统一经营,收益全部归农村农民,这在全国是领先的,让被征地农民不失地、收入有提高。

  南方:三年前,在几次市的大接访活动中,到国土房管局信访的人非常多,尤其是土地和房屋征收方面的。在利用土地保障经济发展、推进广州新型城市化的同时,要怎样维护好老百姓的合法权益?

  李俊夫:确实,国土房管曾经是广州信访量最多的领域,占了全市1/5的信访量。这说明在城市化发展、房地产开发的过程中,老百姓关心的房屋和土地的很多问题未得到有效解决。最近几年,我们采取了一系列措施来解决这些历史问题,取得了积极成效。

  正如着名的经济学家厉以宁提出,市场经济某种程度上就是产权经济。土地是农民的命根子,保护好农民的权益,第一件事情就是要把农村土地的所有权固化下来,把农民的产权保护好、维护好。所以我们用了将近两年的时间,全面完成农村集体土地确权登记发证,实际上就是把千百年来人们生息繁衍的这片土地的产权进行固化。这是一个错综复杂的过程,涉及到村与村的关系、农民与农民的关系、农村与城市的关系。这个过程也是维护农民和农村集体的产权和利益的过程。

  在快速城市化的过程里,大量的农村土地被征收。怎么能够解决农民的后顾之忧?土地征用了以后,怎么保护这些农民正常的收入和正常的收入来源?广州实行留用地政策,按被征地面积10%来留地,鼓励集中留地,统一招商、统一经营,收益全部归农村农民,这在全国是领先的,让被征地农民不失地、收入有提高。当然,在长达十年、二十年的征收农村土地过程中,这一项政策的落实不完全到位,有些留用地没有及时兑现,农民有意见。这两年,政府花了很多精力思考这个问题,明确宁可牺牲一些项目的落地,也要优先解决农民关心的留用地遗留问题。到去年为止,广州市十个区的留用地兑现给了1.3万亩指标,留用地历史欠账问题基本得到解决。

  广州城乡统筹土地制度创新试点,出发点和落脚点就是群众权益,充分尊重群众意愿,发挥群众主体作用。结合美丽乡村建设,我们正在推进农村建设用地入市流转,实施同地同权同价的土地政策,加快将全市600多平方公里的集体建设用地转化为资本、资产和收益,也将让农民得到改革红利,得到真正的实惠。我们在增城一条村搞了试点,还地于农、还利于农,初步估算,农民收入将可以提高5倍以上。

  南方:有人说,国土房管是一个社会高度关注的领域,各种矛盾和利益凸显,国土房管局局长不好当。您用什么办法让老百姓对国土房管工作认可和理解?

  李俊夫:国土房管工作确实是社会高度关注的焦点、热点、难点,我在国土房管局局长的岗位上干了三年,时时刻刻如履薄冰。城市发展无限,土地供应有限,在无限和有限之间你怎样找个办法解决;房屋管理的环节多、链条长,房屋管理无小事,一本房产证,一个小区的物业管理,面向低收入阶层保障房的建设、分配、管理等几乎每一个环节,都和老百姓的基本利益息息相关。要得到社会的理解支持,要让群众满意,要做的事情很多、很繁杂,关键是信息公开透明、工作规范公正,踏踏实实干工作,这很重要。

  首先,把审批权放下去。为搞活和增强区(市)的发展动力,市一级国土部门把用地规划编制、土地储备、用地报批、指标分配、房屋拆迁、房屋登记等70%的审批权下放到区,为“简政强区”创造条件。

  其次,加强服务和监管,做到阳光行政。这两年,国土部门着力打造三个平台,一是强化市土委会共用共管平台,用地“蛋糕”的分配实行大家用、大家管,把过去长期自我把控的裁量权主动“晒出来”、“让出来”,确保用地分配结果公平、过程阳光;二是强化土地交易统一市场平台,统筹规范全市“卖地”行为,强化市场配置土地资源的能力;三是加快房地大数据平台建设,对174项审批权中的139项实行“机器管人、机器管事”,确保审批过程阳光、规范和廉洁。

  第三,打造一支干部队伍,真心实意为群众服务。再好的管理、再好的制度都是要人来操作。首先要树立风清气正的工作环境、树立良好的干部导向,打造一支为民、务实、清廉,敢于担当,善于创新,充满活力的队伍。让想干事、干成事、干净干事的干部有平台、有舞台,任人唯贤、任人唯实。这两年共引进65名博士、硕士作为储备人才,切实提高干部队伍专业化、知识化水平;通过全国公选、竞争上岗等方式提拔了118名处级干部,营造干事创业的良好环境;实行目标管理,年初把所有重点工作列出来,谁来干、什么时候完成、任务完成要达到什么标准,一目了然,全局人手一册,让人人有事干、事事有人干,干得出色就激励奖励,干得不好就要承担后果。干部工作消除了过去的神秘感,阳光了、透明了、公正了、规范了,干部队伍的活力、执行力就得到极大的提高,也保证了我们能较好地完成艰巨繁重的各项任务。

  大数据支撑大幅压缩行政审批

  经过近3年的努力,目前我们已经完成广州房地数据库建设和基本完成业务系统的应用,广州的任何一栋房屋、超过60平方米的任何一幅地块信息,都可以从大数据库中找到。依托大数据库,我们实现从土地“批供用补查”,到房屋预售、房屋交易、房屋确权、物业管理、房屋安全管理全过程一个平台运作和办理。

  南方:最近,国土资源部新任部长姜大明来广州专程调研了广州房地大数据中心,说是“大开眼界,深受启发”,这个中心的建设为什么引起部长如此高的关注?

  李俊夫:当前我们已进入大数据时代,大数据的应用对经济、社会、生活产生巨大的影响。土地和房屋是城市的最基本要素,也是城市管理的基本对象。广州要从拼土地、拼资源的粗放式发展方式转变为拼服务、拼效率的精明增长方式,切实提高城市精细化、科学化管理水平,土地房屋信息数据的归集、整合和利用十分重要。我们建立房地大数据中心,把土地、楼房串起来,用数据来表达,用信息化来管理。经过近3年的努力,目前我们已经完成广州房地数据库建设和基本完成业务系统的应用,广州的任何一栋房屋、超过60平方米的任何一幅地块信息,都可以从大数据库中找到。依托大数据库,我们实现从土地“批供用补查”,到房屋预售、房屋交易、房屋确权、物业管理、房屋安全管理全过程一个平台运作和办理。

  房地大数据中心服务于我们保资源、保发展、保权益的重任。通过信息化平台将原来人工、串联审批变为机器、并联审批,大幅提高了行政效能,也是我局开展智能防控的一个重要手段。今年,按照市委市政府的工作部署,我们将用地阶段的审批时限从90个工作日压缩到8个工作日,没有大数据支撑是无法完成的。在“三旧”改造和土地开发方面,我们利用大数据,对土地房屋现状地类、权属、面积等数据进行快速统计分析,测算出开发成本和收益,科学编制改造规划方案。通过大数据库,我们可以快速地掌握广州土地资源利用现状和实时变化情况,还可以统计出广州市商品房交易量和交易价格的实时变化,监测市场运行动态,为房地产调控提供决策参考。从大数据中心目前运行的情况来看,这个中心的建立,为国土房屋管理工作的规范化、精细化和信息化发挥了十分重要的作用。通过大数据库,还形成了一个服务社会的大窗口。市民通过我局公众站,可以查询土地、房屋各种信息,可以上看盘、上购房、交易资金也通过上监管,营建了阳光、安全的消费环境。据统计,该站访问量已超过6亿人次,平均每天约45万人次,深受群众喜欢。(郑佳欣姜玉龙谭亦芳陶达嫔)

  原标题:专家:新型城市化发展用地靠政策创新

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  稿源:中新

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